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强化民行检察工作要从机制建设抓起
作者: 系统管理员 编辑:系统管理员 发布时间:2016-03-30 08:56:06 点击数:308
    基层民行检察是全国民行检察监督体制中的重要部分。由于一审民事行政案件大多发生在社会最基层,而基层民行检察部门与社会接触面最广,联系群众最多。但是,由于现行法律和监督体制上的不完善等原因,基层民行检察的作用微乎其微,或者说可有可无。为了改变这一现状,在此对基层民行检察存在的主要问题、原因予以分析,提出几点工作建议。
     一、基层民行检察工作存在的问题
    (一)现行民行抗诉机制不能体现和发挥基层检察院的监督职能,不适应司法为民、节约诉讼资源的要求。首先,根据《民事诉讼法》第一百八十七条第二款规定,地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有应当抗诉情形的,只能提请上级人民检察院提出抗诉,因此,基层人民检察院对同级人民法院的生效裁判,不能抗诉,但对提请抗诉的操作程序又未作出具体规定。在司法实践中,基层民行检察的监督职能如同虚设,基层院没有抗诉权,法院不配合的情形时有发生,客观上增加了基层院监督的难度。
    其次,根据《民事诉讼法》的规定,民行抗诉案件应由做出生效裁决的上一级人民法院审理,但法院对同级人民检察院抗诉案件基本上是发回原审法院再审,其结果就是上级检察院抗诉,下级法院再审,基层检察院受上级院委托出席再审法庭,形成检察机关和法院的不对等关系。
    再次,再审法院与原审为同一单位,只是合议庭组成人员不同,想纠正本院错误裁判可以想象,检察机关正确的主张不易得到支持。
    总之,基层民行检察在现行抗诉体制框架内难以有所作为。
    (二)基层检察院的提抗、上级检察院决定抗诉到法院启动再审程序的诉讼过程漫长,司法资源耗用大,办案周期长、效率低,当事人得到的往往是“迟到的公正”。这不仅影响了当事人向检察机关申诉的积极性,也对检察机关的审判监督作用产生了质疑。虽然办案期限在不同的环节作了规定,但在实践中,多数案件不能在规定的期限内办结,当年提请抗诉、建议抗诉的案件很少在当年见效。一些正在办理的抗诉案件被人民法院强制执行或被迫执行和解,而事实上一些被错误执行的案件往往也很难执行回转。那些在检察环节申诉二年没有抗诉的案件,当事人再向法院申诉再审也因超过时效被法院驳回的,无疑不仅侵害了当事人的合法权益,而且也损害了检察机关的形象。
    (三)对法院最终维持错误的裁判缺少有效的制约机制。对人民检察院的抗诉案件,人民法院能不改则不改,甚至错误的也不改,对此虽然法律规定可以通过更高一级检察院来监督,但操作起来又是何等的艰难,更何况最终还是要在法院解决。
    2002年最高法《关于人民法院对民事案件发回重审和指令再审有关问题的规定》以及相关通知,对案件再审次数作了限制性规定,客观上也不便于多次监督。在司法实践中,法院再审改判率并不能完全反映民行抗诉案件的质量。
    法院再审改判率的统计数据并不能完全反映民行抗诉案件的真实情况。不少抗诉应当再审改判的案件,因缺少有效的制约机制而以法院维持错误裁判告终。如我们办理的黄某与姜某货款纠纷抗诉一案,当事人在庭审中要求合议庭取证,合议庭应当取证而未取证,导致错判。检察机关抗诉后,并向法庭提供了当时法院未依职权应该收集的足以推翻原判决的证据。但法院再审后仍然认为此证不属该院取证范围,亦不属新证据,维持了原错误判决。
    (四) 对上级院“交办、转办”的案件界限不清,对二审案件基层院有、无处分权职责不明。由于体制上的原因,上级院一般都将二审案件转交基层院办理。对“交办、转办”的案件,《民事诉讼法》无明文规定,虽然《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中作了原则性规定,但实践中上级院对二者同样对待,基层院无所适从。特别是对二审案件,基层院经审查后认为不符合抗诉条件或建议再审条件的,基层院能否,或按上级院的意见,作出《不立案决定书》、《终止审查决定书》答复当事人?
    由于二审案件基层院没有管辖权,当事人是向上级院提出申诉的,基层院只是按照上级院的指定进行审查的,无论是否决定抗诉,只能由上级院答复当事人。而在实践中,对那些不符合抗诉或建议再审的案件,上级院很少直接答复当事人,一般都是由基层院答复,导致当事人对基层院是否有权答复提出质疑。应由地市级院审查的案件频繁地交给下级院处理,也极大降低了当事人对检察监督权威的信任度。
    (五)改革创新的要求及繁琐的考核指标使基层民行检察不堪重负。综观近几年来检察改革,不难发现,唯有民事行政检察改革思路是由下而上进行的,要求基层院先行。而在现行的民行监督机制下,基层民行检察的职能极其有限,基层院的改革创新也不可能推动民行检察工作的发展。如再审检察建议,基层院与同级人民法院研究再多的实施方案,也不能最终解决再审检察建议的法律效力问题,再如提起民事诉讼、支持起诉,尽管已在全国范围内有了十几个案例,法院有支持,有不支持的,检察机关仍然摆脱不了“名不正、言不顺”的尴尬局面。代表国家提起刑事附带民事诉讼倒是有法律依据,但又出现了同一机关不同部门职能冲突问题,公诉部门对民行部门履行该项职能提出了质疑。
    实践证明,过多的要求基层院改革创新,只能导致“各行其是、我行我素”。每年的年终考核,倾注太多的精力、时间,使办案得不到保证。
     二、存在以上诸多问题的主要原因
    (一)民事行政抗诉活动在实践中存在立法上和认识上的问题,是制约和影响检察机关履行法律监督职能的主要原因。
    其一,《民事诉讼法》只对抗诉案件的审查标准作了原则性规定。而对具体操作程序、再审审限未作规定,对再审审级规定不尽合理,致使一些法院对检察机关的抗诉,采取消极态度,迟迟不启动再审程序,使一些应当纠错的案件得不到纠正。
    其二,鉴于检察权的公权性质和民事权利的私权性质,抗诉与尊重法院的独立审判权威的理念之间存在一定的冲突。
    其三,《民事诉讼法》没有规定检察建议为一种法定的监督方式,及其可以依据的程序规定。
    其四,现行法律对检察机关探索的支持起诉、提起民事诉讼都无明确的法律依据和操作规范。
    (二) 由于立法上的不完善,必然导致现行抗诉机制的不完善。体制上出现的倒“三角”情形是现行抗诉机制的最大弊端,由于基层院没有抗诉权,提抗的案件必然集中到有抗诉权的上级检察院,而有权决定抗诉的检察院由于人力,物力的限制,最终也必然导致“超期”审结,加之一些上级院对抗诉标的的限审规定,导致一些应当抗诉纠错的案件而被“枪毙”,不仅使当事人的合法权益无法得到保障,司法公正和法律的权威也无法得到保证,而且严重影响了检察机关的信誉和基层院办案的积极性。
    (三)实践中,与法院之间的工作协调和沟通缺乏,导致再审法院大多回避检察机关抗诉理由,即便是被法院改判的案件,也难以取得法院对原审裁判错误的确认及分析,一般在再审判决书中,很少写有检察机关抗诉理由是否被采纳。
此外,再审法院对检察机关抗诉案件定期宣判的多,当庭宣判的少,在立法中也尚未规定审判期限,逐渐形成了执法断层、弱化地带。
    (四)民行检察机制有待进一步完善。一些当事人的代理律师与民行检察人员的沟通协调有时不被重视,答复也不够及时;检察院内部信息沟通还不够及时,下级检察院提请上级检察院抗诉被采纳的,抗诉的进展情况下级检察院常常不知情,往往通过当事人及律师的转达才知道。
    此外,民行检察手段和方式仍需进一步探讨和完善。检察院有时仅凭调卷难以满足办案需求,但又未能建立听取当事人、代理人相关阐述和意见的听证机制,一定程度上影响了民行检察的实效。
     三、解决当前民行检察工作存在问题的对策
    (一)建议修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,通过立法程序和司法解释,规范民行抗诉机制问题,在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修改之前,建议高检院与最高法尽快就检察建议、支持起诉、提起民事诉讼等主要方面的问题制定相关的试行规定。
    (二)建议在《民事诉讼法》、《行政诉讼法》修改之前,取消基层民行检察部门。因为现行的“倒三角”型办案体制,已经决定了基层民行检察依法享有的监督权极其有限,所做工作只是上级院工作的一部分,完全可以为上级院所吸收。建议加强充实上级院的民行办案力量,实行短、平、快的办案机制,力求一步到位,减少办案环节、提高办案效率。
    (三)如果在体制上仍需保留基层民行部门的话,建议改革现行办案机制,可按属地原则或按区域划片,由上级院下放办案权,在健全制约机制的前提下,赋予基层院对同级人民法院错误裁决的抗诉权,也可由上级院派员牵头组成办案组作为上级院的办案机构,统一办理案件,上级院实行通案把关审结制度,缩短办案周期。
    同时,在赋予检察建议较高法律效力的前提下,提倡广泛使用检察建议,充分发挥检察建议的优势。(来源自西部法制报)
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